LA SANTE ET LE SYSTEME DE PROTECTION SOCIALE

 

LA SANTE

 

L’Etat Grec tente d’instaurer pour l’ensemble de la population, y compris les malades, les invalides et les personnes âgées, une sécurité sociale relevant du ministère de l’Emploi et des affaires sociales, de même que des allocations chômage et des allocations familiales. On compte également sur une amélioration de la qualité des services suffisante pour décourager nombre de Grecs à recourir au secteur privé. En outre, pour améliorer le niveau d’ensemble des services médicaux, assurer un accès plus généralisé aux prestations et gérer les ressources du secteur de la santé, le ministère de l’Emploi et des affaires sociales met en œuvre un certain nombre de projets à l’aide de l’informatique et des télécommunications.

Toutefois, les nouvelles données – la hausse de l’espérance de vie et la baisse des taux de natalité – posent de nouveaux problèmes au régime de sécurité sociale. Ces développements ont progressivement eu des incidences sur tous les grands organismes de sécurité sociale, en abaissant le niveau des prestations et en maintenant les retraites à de niveaux assez faibles, obligeant ainsi nombre de Grecs – ceux qui disposent de moyens financiers suffisants – à contracter une assurance (privée) complémentaire. En conséquence, la réforme du régime de sécurité sociale a été jugée indispensable. C’est dans ce but que le ministère de l‘Emploi et des affaires sociales a présenté en 2002 un grand projet de réforme dans ce domaine.

 

LE SYSTEME DE PROTECTION SOCIALE

 

Le système de protection sociale grec est géré par un ensemble complexe d’institutions publiques et privées (plus de 239 sociétés en 1997) dont le ministère de l’Emploi et des Affaires sociales est responsable de l’organisation et de l’administration des services de sécurité sociale, tandis que le ministère de la Santé et de l’Aide sociale est chargé des centres de premiers soins, des hôpitaux, des centres sociaux pour les enfants et les personnes âgées ainsi que de la distribution régionale des services de santé et d’aide sociale. Le ministère de la Défense supervise les services de santé de l’armée, le ministère de l’Agriculture est chargé de la protection de la population rurale en matière de santé, le ministère de la Marine marchande couvre les marins et leurs familles et le ministère des Finances s’occupe du financement de l’ensemble des services.

Une bonne centaine de compagnies et d'agences d’assurance offrent une couverture médicale, tandis que les autres proposent des plans de retraite sous diverses formes, des allocations de chômage ainsi que d’autres types d’assurance.

 

Historique

C'est au cours des années 1930 que les gouvernements grecs successifs sont contraints à instaurer des politiques économiques plus mesurées. Il n’existait alors pas de régime d’assurance complet et les services d’aide sociale étaient principalement dispensés par quelques groupes professionnels et paraprofessionnels tels que les marins, les mineurs, les officiers de l’armée et les fonctionnaires (services d’assurance indépendants et autofinancés). La plupart des risques couverts étaient les accidents et les maladies. À cette époque, le gouvernement n’avait entrepris aucune action en faveur de l’organisation et de l’unification des diverses sociétés d’assurance, dû principalement à la succession d’événements politiques et sociaux ayant contraint les hommes politiques à résoudre les problèmes de santé publique et d’emploi plutôt qu’à instaurer des politiques cohérentes de protection sociale.

La Grèce a adopté le modèle allemand de Bismarck reflètant les principes des divers groupes professionnels autonomes. L’objectif principal de ce modèle est de maintenir un certain niveau de conditions économiques et sociales au sein de la société. Le financement du système provient principalement des cotisations des employeurs et des employés, et les allocations sont distribuées en fonction des cotisations des membres assurés.

Le premier grand changement eu lieu en 1934 avec l’adoption de la loi en faveur de la création de l’IKA (organisation de la Sécurité sociale), destinée à couvrir, d’office, tous les travailleurs à cols blancs et à cols bleus, permit à un tiers de la population de bénéficier d’un régime global couvrant les risques de maladie et offrant des garanties médicales ainsi que des allocations de chômage et de retraite.

La seconde étape importante fut l’adoption en 1961 de la loi créant l’O.G.A (organisation de l’assurance agricole) couvrant l’ensemble de la population rurale (environ 51% de la population), par le biais d’un régime d’assurances.

La croissance économique accélérée des années 1960 et 1970 en Grèce a permis à plusieurs institutions financières de voir le jour et aidé à la création de compagnies d’assurance indépendantes, proposant leurs services aux employés de banques et fonctionnaires d’entreprises publiques telles que les organisations des télécommunications et de l’électricité. Ces compagnies d’assurance étaient financées par les cotisations des employés (bénéfices bancaires) et offraient une couverture totale avec une excellente qualité des services. La faible cotisation des assurés souscrivant des assurances auprès de ces compagnies et les allocations élevées octroyées étaient la raison pour laquelle la population couverte était considérée comme privilégiée, d’où son nom de "sociétés d’assurance privilégiées".

Les crises économiques de 1975 et 1979 ont engendré de graves problèmes économiques pour la situation financière des grands organismes d’assurance et s’est traduite par une diminution de la qualité des garanties médicales offertes, obligeant ceux qui pouvaient se le permettre à souscrire à une assurance complémentaire, privée ou semi-privée.

 

Les grandes réformes

Avec le retour de la démocratie en Grèce (1974), les principales réformes sociales ont été basées sur le secteur de la santé, la sécurité sociale et les services d’aide sociale n'intéressant pas les hommes politiques et les administrateurs sociaux. Le retard grec accumulé dans les réformes du système de santé a engendré de graves problèmes sociaux liés aux inégalités relatives à l’accès aux services de santé, à la distribution régionale des ressources et à l’inefficace distribution des services. En 1976, les principaux problèmes de l’organisation des services de santé en Grèce sont les suivants :

- différences considérables entre les conditions de santé des populations urbaines, semi-urbaines et rurales.

- manque de coordination entre le ministère de la Santé et le ministère des Finances, l’administration locale et les autres ministères.

- insuffisante harmonisation en matière d’attribution et de financement des assurances et des services de santé.

- grandes inégalités géographiques dans la distribution des services de santé, notamment l’importante concentration de médecins et de spécialistes dans la région d’Athènes.

- développement de pratiques peu éthiques et l’activité d’un marché parallèle.

 

Fin des années 1980, un organisme de planification de la santé dépendant du ministère de la Santé a été créé. Un programme de santé complet avait été établi et présenté au Parlement, mais il a été rejeté par le parti conservateur et par l’Association médicale grecque sous prétexte qu’il constituait un programme marxiste. Une des intentions du PASOK (parti socialiste) lors de son arrivée au pouvoir en 1981, était de créer un service national de santé. Cette initiative suit la pensée réformiste britannique :

- l’État est chargé de garantir des services de santé à l’ensemble des citoyens.

- tous les citoyens, quel que soit leur statut financier, social ou professionnel, ont le droit de bénéficier des services de protection médicale. Ces services sont dispensés dans le cadre du service national de santé unifié et décentralisé. Les principaux objectifs à l’origine du nouveau système sont :

- distribution équitable des services de santé.

- couverture suffisante pour tous les besoins relatifs à la santé des citoyens.

- régionalisation des services.

- amélioration de la qualité des services fournis.

- meilleure organisation des centres de santé et des compagnies d’assurance ainsi qu’une efficacité accrue des services.

Mais la loi se concentra sur la généralisation de la distribution des services de santé et nia l’intégration ou l’harmonisation de l’organisation des assurances. Néanmoins, cette loi stipule que la relation financière entre le service national de santé et les agences d’assurance sera plus amplement définie dans un avenir proche. La nouvelle législation a notamment pour priorité de garantir une couverture à 100% de l’ensemble de la population grecque pour les services des médecins généralistes et les soins dispensés en milieu hospitalier. Afin d’atteindre cet objectif, les autorités du ministère de la Santé ont prévu de prendre des mesures, entre 1983 et 1988, pour garantir ces facteurs :

- forte augmentation des dépenses publiques consacrées à la santé.

- accroissement substantiel des salaires de tous les médecins du service national de santé.

- accroissement des dépenses publiques pour les mises de fonds.

- augmentation du nombre de lits disponibles dans les hôpitaux.

- création de 400 centres de premiers soins (180 pour la population rurale et 220 pour la population urbaine.

Malgré ces idées novatrices, peu de dispositions ont été prises dans le secteur de l’assurance santé, des inégalités régionales subsistent et, depuis le début des années 1980, les mécanismes de financement et d’attribution des services de santé ont présenté les mêmes caractéristiques de mauvaise gestion et de désorganisation.

 

Lors de la prise de pouvoir en 1992, le gouvernement conservateur a tenté d’introduire des changements radicaux pour réformer le service national de santé portant essentiellement sur :

- possibilité pour les citoyens d’opter pour les services des médecins généralistes de leur choix.

- financement des centres de premiers soins par le budget de l’administration locale, l’objectif étant d’introduire une certaine autonomie de gestion pour ces centres.

- possibilité pour les médecins de dépendre ou non du service national de santé et de se constituer une clientèle privée.

- introduction d’une nouvelle législation relative à la création des hôpitaux privés.

- introduction de critères de contrôle de qualité concernant la création et le fonctionnement des centres de diagnostic et des hôpitaux privés. L’objectif principal de ces réformes était de développer une nouvelle philosophie dans le secteur de la santé. Mais les problèmes d’organisation et de gestion du secteur persistent.

 

Revenant au pouvoir en 1993, le PASOK introduit de nouvelles propositions afin de reconsidérer les objectifs du service national de santé et d’évaluer sa qualité. De nouveaux comités sont créés afin d’étudier les problèmes du système et de soumettre des propositions. Les principes de référence de ces comités étaient :

- revoir le fondement même du service national de santé.

- définir des objectifs politiques.

- revoir les attentes des citoyens pour les politiques clés.

- identifier les stratégies.

Le résumé officiel du rapport soumis par les comités au ministre de la Santé stipule que le service national de santé traverse une période de crise. Il est doté d’une gestion inadéquate et ne dispose pas des ressources suffisantes. En Grèce, l’insatisfaction générale des citoyens quant au service national de santé est plus grande que dans n’importe quel autre pays membre de l’Union européenne. Parmi les réformes qui se sont succédé, aucune n’a véritablement bénéficié du soutien d’un gouvernement.

 

En août 1997, une nouvelle loi est votée afin de poursuivre les objectifs suivants :

- droits des patients renforcés sur le plan juridique.

- la santé publique constituant un objectif majeur atteint grâce au développement de nouveaux services de prévention.

- distribution des services de santé réorganisée à travers un nouveau système de centres de premiers soins.

- hôpitaux financés par le biais de mesures budgétaires globales.

Toutefois, il est encore trop tôt pour évaluer l’impact de la nouvelle loi sur l’efficacité et le bon fonctionnement des services de santé.

 

Malgré les efforts déployés par les gouvernements successifs dans des conditions économiques, sociales et politiques différentes, on peut noter qu'il n’existe toujours aucune loi relative à l’unification des divers organismes de protection sociale.

 

Structures organisationnelles et administratives

Actuellement, les principaux organismes d’aide sociale proposant diverses prestations d’assurances sont l’OGA (population rurale), l’IKA (population urbaine, cols bleus et cols blancs), la TEVE (professionnels, commerçants et industriels), les fonctionnaires, l’OTE DEH (personnel travaillant dans les secteurs des télécommunications et de l’électricité) et les compagnies d’assurance des banques (personnel des banques). Ces principaux organismes proposent les services suivants : Centres de premiers soins, soins hospitaliers, soins médicaux et soins dentaires.

 

Le financement

En Grèce, la principale source de financement de la sécurité sociale provient des cotisations des employeurs et des employés. Celles des employeurs représentent 31% des recettes totales et celles des employés est de 33%. Le montant des cotisations des employés comprend également les cotisations des travailleurs indépendants. Le financement de l’IKA, de la TEVE, de l’OTE et des compagnies d’assurance du secteur bancaire proviennent principalement des cotisations des employeurs et des employés tandis que pour l’OGA, l’État couvre la totalité du budget par le biais de l’impôt assigné et communautaire. Depuis ces dix dernières années, des pressions croissantes ont pesé sur le financement des services d’assurance sociale. Le gouvernement est incapable d’augmenter les niveaux de cotisations malgré la hausse du coût de la protection sociale. Cette situation s’est traduite par un creusement des déficits ayant eu un impact profond sur la réduction de la qualité des services dispensés. Les fonds adéquats de l’IKA ont contribué à une chute du niveau des pensions de retraites. Il est inquiétant de constater que le niveau minimum des pensions de retraite se situait en dessous du seuil de pauvreté. En même temps, une part relativement large de la population bénéficiait des pensions de retraite avant l’âge requis (65 ans). Il a souvent été dit que la distribution des allocations sociales et, en particulier des retraites, a été influencée par les relations politiques. Récemment, il y a eu plusieurs tentatives de réévaluation des critères d’éligibilité pour l’attribution des pensions de retraites. Malgré les politiques qui ont été appliquées jusqu’ici, le fardeau du financement des services sociaux reste lourd et il n’existe pas de signe, du moins à court terme, en faveur d’une réduction du déficit.